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Placebo ou panacée ?

Un groupe de travail à la recherche de solutions collectives au Vorarlberg/A : les citoyens concernés élaborent des stratégies pour réduire la circulation sur une route départementale locale. © Frank Schultze / Zeitenspiegel

Qu’elle soit territoriale, locale, urbaine, européenne, mondiale ou même, depuis peu, climatique, ­la gouvernance est sur toutes les lèvres – les processus de décision participatifs sont supposés ­rendre le monde meilleur. Qu’y a-t-il derrière ce terme ? Quelles sont les chances et les embûches qui ­attendent ceux qui s’embarquent dans ce processus ?
La gouvernance a fait son entrée dans la politique et l’administration au début des années 1990 lorsque la Banque mondiale a proclamé la bonne gouvernance comme condition nécessaire à un développement économique positif. Elle partait du principe que l’essor économique nécessite un minimum d’institutions légales et démocratiques.
Le concept de gouvernance a été présenté à l’opinion publique pour discussion par l’Union européenne en 2001 dans le cadre d’un livre blanc intitulé « Gouvernance européenne ». Cette démarche était motivée par la perte de confiance des citoyennes et citoyens envers les institutions et les partis politiques, en particulier au niveau européen. Dans la perspective imminente de l’élargissement de l’UE vers les pays de l’Est, le concept de « bonne gouvernance » devait servir de catalyseur en vue de la réforme des institutions de l’UE.

A chacun sa gouvernance
Il n’existe pas encore de définition universellement valable de la gouvernance (voir encadré). La notion est floue en raison, tout d’abord, de la complexité des contextes et de la diversité des points de vue sur cette question. Sa mise en pratique varie également.
Au sens où l’entend le livre blanc de l’UE, la bonne gouvernance est un mode de gouvernement et d’administration qui repose sur l’ouverture, la participation, la responsabilité, l’efficacité et la ­cohérence (voir encadré gauche ci-dessous). Dans ce contexte, tout acte se situe dans un champ d’interaction permanente entre la politique, l’administration, la société civile et les parties ­concernées.

Certains montrent la voie
Depuis 15 ans, les processus de pilotage politiques sont de plus en plus influencés par les idées et les principes de gouvernance. Un nombre croissant de communes et de régions conçoivent leur développement sectoriel ou territorial sur le mode coopératif en impliquant les divers groupes d’intérêt, comme, par exemple « Avenir énergétique Vorarlberg » (voir page 9), les contrats de bassin et les agences de l’eau en France (voir pages 10 et 19) ou le concept d’aménagement du territoire autrichien 2011.
Aujourd’hui, en cas de controverse, les projets d’infrastructure et autres ne peuvent plus guère s’en sortir sans procédure de gestion de conflit et de médiation. Citons pour exemples la médiation sur la forêt de protection d’Hinterstein en Allemagne, ou le projet de protection contre les inondations de Samedan en Suisse qui sont tous deux décrits dans le troisième Rapport sur l’état des Alpes de la CIPRA. Dans la conception des aires protégées, la bonne entente entre nature et humanité est manifeste dans le parc suisse Ela (voir page 11), dans le réseau italien des parcs du Trentin et dans le parc slovène Logarska dolina (voir page 8). Citons enfin l’idée actuelle de stratégie macro-régionale pour l’espace alpin, qui pourrait faire converger les divers acteurs des Alpes vers une bonne gouvernance.

Un chemin semé d’embûches
La gouvernance commence d’abord par nous-mêmes. Sommes-nous prêts à nous embarquer dans des coopérations avec d’autres, avec les compromis que cela implique ? Se pose alors rapidement la question de notre propre comportement et de notre aptitude à faire confiance aux autres et à gagner la leur. Je coopère avec d’autres quand cela me permet de mieux atteindre mes propres buts. Encore faut-il que je connaisse mes objectifs et que je sache en faire part aux autres.
Suivre le concept de gouvernance veut donc dire participer et coopérer. Ne court-on pas alors le risque d’être écrasé par la douce étreinte des puissants et de se faire arnaquer dans les processus de négociations ? Pour les ONG et d’autres organisations de la société civile qui ont toujours réclamé la participation avec véhémence, s’intégrer dans une démarche coopérative représente un sérieux défi car, dans ce cas, les attitudes protestataires ne mènent à rien ; il faut se plier aux règles du jeu. Si par exemple, le tracé d’une route doit être défini selon la démarche participative, il n’y a souvent guère de place pour la position selon laquelle on pourrait tout à fait se passer d’une nouvelle route.

Tout est bien qui finit bien ?
Etant donné les règles du jeu (évoquées plus haut), il n’est pas rare de voir des questions réellement litigieuses négociées comme des points techniques apparemment neutres, pour lesquels il suffirait de répondre clairement « vrai » ou « faux ». Les critiques font remarquer que cela nie le contenu politique des questions litigieuses et, en même temps, les asymétries toujours présentes dans les rapports de pouvoir. Les arguments « mous » exprimés en faveur de la protection de l’environnement par des Initiatives citoyennes, des ONG ou groupuscules similaires ont du mal à tenir tête aux arguments économiques « durs » qui, par exemple, étayent une perte d’emplois éventuelle avec des chiffres concrets. C’est pourquoi ces groupuscules ont souvent deux fers au feu : ils participent activement aux démarches organisées sans cependant renoncer à la mobilisation de la rue si ce moyen leur paraît approprié.
Si l’on veut accroître l’implication de la société citoyenne alpine dans les processus de décision, il faut d’abord que les participants réalisent que cet engagement est libérateur d’énergies et bénéfique pour tous. Il faut ensuite que les responsables soient suffisamment qualifiés pour piloter ces processus. Enfin, ce mouvement a besoin d’être accompagné de manière professionnelle par des ­structures et des organisations disposant de ressources ­suffisantes en ­personnel, en finances et en intelligence.



Les cinq principes de la bonne gouvernance
Ouverture :  accès libre à l’information sur les questions environnementales, participation aux procédures administratives pour les projets ayant des répercussions environnementales, possibilité de porter plainte contre les dégradations de l’environnement, transparence du fonctionnement des institutions et présentation compréhensible des décisions.
Participation :  juste implication des organisations de la société civile telles que les ONG, les Initiatives citoyennes et les personnes concernées, dans la conception et la mise en œuvre des plans, programmes et projets.
Responsabilité :  répartition claire des rôles et des tâches dans les processus législatif et exécutif.
Efficacité :  délégation de la responsabilité et de la compétence décisionnelle aux parties concernées ou au niveau territorial ou sectoriel le plus proche.
Cohérence :  coordination des actions administratives et politiques entre les divers organes et niveaux hiérarchiques.

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Des processus étroitement imbriqués
Aujourd’hui, le terme « gouvernance » est souvent compris comme antithèse de « gouvernement ». Si l’on simplifie pour être parlant, « gouvernement » évoque un Etat administratif vieux, sclérosé et inefficace, dans lequel les décisions sont obstinément prises de haut en bas et donc éloignées des préoccupations des citoyens et de la réalité. Par contre, la « gouvernance » passe pour un Etat discret, efficace et avant tout plus démocratique, dans lequel les processus informels et souples ont une grande importance. La gouvernance fait la part belle à l’autodétermination, est ostensiblement décentralisée et insiste sur la recherche du consensus pour accélérer la pensée coopérative régionale.
La gouvernance indique vraiment un changement général des notions d’administration et de gouvernement  les institutions de l’Etat elles-mêmes se voient de plus en plus comme un acteur parmi d’autres à l’intérieur d’un réseau. Les activités de l’Etat se situent de plus en plus dans l’accompagnement et la gestion des processus de décisions se déroulant au sein de la société civile. C’est dans cette perspective que peuvent s’expliquer l’augmentation des coopérations de droit public ou le transfert des services à des agences généralement de droit privé.

Source : Alpenscène n° 96 (www.cipra.org/fr/alpmedia/publications/4960)