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La première pierre d’une« politique alpine » commune

Drapeaux des huit Parties contractantes de la Convention alpine

Drapeaux des huit Parties contractantes de la Convention alpine © Laurent Mignaux, Meddat

Les Alpes sont le plus haut massif montagneux d’Europe et servent d’espace vital à près de 14 millions de personnes, à 30 000 espèces animales et à 13 000 espèces végétales. Elles constituent une région hors du commun, dont le développement soutenable doit être garanti par une convention hors du commun. Que dire de l’expérience « Convention alpine » : Quelle est-elle ? Pourquoi est-elle nécessaire ? Quelles sont ses faiblesses ? De quoi est-elle capable ?
Les ministres de l’Environnement des Parties contractantessignent la Convention alpinele 7 novembre 1991à Salzbourg/A.

Les ministres de l’Environnement des Parties contractantessignent la Convention alpinele 7 novembre 1991à Salzbourg/A. © CIPRA International

Salzbourg, novembre 1991 : les ministres de l’Environnement des sept états alpins et de l’Union européenne signent un document en quatre langues où ils affirment leur engagement pour un objectif commun : « [garantir] une politique globale de préservation et de protection des Alpes dans le respect des principes de précaution, du pollueur-payeur et de coopération, […] tout en utilisant avec discernement les ressources et en les exploitant de façon durable. » Avec la signature de la « Convention pour la Protection des Alpes », dite « Convention alpine », les États alpins interviennent pour la première fois comme un seul acteur, suivent un chemin commun dans la « politique alpine » jusqu’alors forgée par chaque État-nation.

Pour un espace alpin où il fasse bon vivre
En raison de leur topographie, les Alpes sont un écosystème sensible qui doit faire face à des exigences concurrentes : les touristes veulent des moyens d’accès rapides, les transporteurs des routes plus larges et les habitants, du travail et des logements. Les problèmes sont les mêmes à Manosque, en France, ou à Mürzzuschlag, en Autriche. Toutefois, c’est seulement dans les années 1970 que le grand public commença à comprendre qu’il fallait trouver des solutions à l’échelle des Alpes pour mettre un frein à la croissance effrénée du tourisme, du trafic et de l’urbanisation. Des groupes de travail alpins furent bel et bien créés au niveau régional, mais on s’y limitait à l’échange d’informations.
La Convention alpine a constitué la première pierre d’une nouvelle « politique alpine » : au lieu de déclarations d’intention politiques, on voulait fixer des règles contraignantes et opposables, en vigueur dans toutes les Alpes. Étant donné que celles-ci ne sont pas uniquement un espace naturel, mais aussi un espace de vie et un espace économique, on ne s’est pas limité à un thème unique comme dans d’autres conventions internationales. Il fallait associer équilibre écologique, sécurité économique et justice sociale. Pourtant, la compétence politique revient aux ministères de l’Environnement, et dans le titre officiel, seul est nommé l’aspect écologique. On ne cesse donc de reprocher à la Convention de mettre les Alpes sous cloche en freinant l’économie au profit de la protection de l’environnement. Il est vrai que sa conception du développement soutenable est très large et ne simplifie pas l’applicabilité et l’appréhension juridique de la Convention.

Doute thèmes, huit protocoles, deux déclarations
La Convention alpine est une expérience. C’est la première fois qu’une grande région montagneuse tente d’orienter son devenir par un traité commun. C’est sans précédent. L’Union européenne elle-même n’a ni politique, ni administration spécifiquement alpine. La Convention alpine est une convention cadre générale établissant des principes directeurs. Mais sa pièce maîtresse est constituée par les huit protocoles qui déterminent comment atteindre concrètement les objectifs. Ils purent encore être élaborés dans l’euphorie initiale des années 1990. D’autres protocoles prévus tels que « Régime des eaux » ou « Population et Culture » ne virent jamais le jour. Deux déclarations non contraignantes ont été adoptées en 2006 : l’une sur le thème « Population et Culture », l’autre sur le changement climatique. La ratification des protocoles d’application n’est pas obligatoire. Ils sont en vigueur dans la plupart des États, mais l’Italie et la Suisse n’en ont ratifié aucun. Parmi les Parties contractantes qui se font tirer l’oreille figurent aussi l’Union européenne et Monaco, qui n’en ont ratifié qu’une partie. La formulation des protocoles mêmes reste largement évasive. Ce flou complique leur applicabilité juridique et sert de prétexte à la majorité des États pour ne pas devoir adapter leur législation nationale aux protocoles. Il est donc difficile d’invoquer devant un tribunal une infraction à la Convention alpine. Il n’est pas non plus possible de condamner un État pour une infraction à un protocole. La Conférence alpine et le Comité permanent (voir page 7)ne peuvent que rappeler à l’ordre et exhorter. Les femmes et les hommes politiques nationaux n’ont nullement la volonté d’augmenter les compétences de ces deux organes. La Convention alpine ne serait-elle qu’un « tigre de papier » ?

Un visage pour la politique alpine
La « Convention pour la Protection des Alpes » ne fait pas trop mauvaise figure par rapport à d’autres conventions. C’est la tentative la plus concrète faite en Europe pour mettre en œuvre un concept de développement soutenable d’envergure dans une région vaste et multilingue. Elle a servi de modèle à la Convention des Carpates signée en 2003 (voir page 11). Grâce à elle, des réseaux se sont tissés dans les Alpes pour stimuler le transfert de connaissances, lancer de nouvelles formes de coopération et mettre en œuvre les objectifs de la Convention alpine (voir page 10). Ce traité rapproche ainsi les populations, renforce la prise de conscience de l’identité des Alpes et l’identification à un espace de vie sociale, économique et récréative. C’est ainsi que l’on voit éclore divers projets qui n’étaient pas prévus dans la Convention alpine. La lutte contre le changement climatique en est un exemple. En mars 2011, le Liechtenstein décernera un prix d’architecture très bien doté dédié à la construction soutenable. Le but du concours : montrer comment protéger le climat de manière concrète et visible. La Convention alpine ouvre ainsi la porte aux visions : c’est là sa force.
Mais si la Convention alpine veut vraiment améliorer sa visibilité, il faut davantage de résultats concrets de ce genre. Son texte confus, souvent mal aimé, pourrait alors donner un visage à la « politique alpine » commune. Mais il faudrait pour cela que les États alpins aient enfin le courage de ne plus considérer la Convention comme un simple « texte importun sur la protection de l’environnement », qu’ils en fassent un document ayant pleine force juridique qui soit le fondement de leurs décisions, et qu’ils illustrent son esprit dans des projets de mise en oeuvre concrets.

Source : Alpenscène n° 95 (www.cipra.org/de/alpmedia/publikationen/4586)
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