In den Alpen gibt es viel Raum, der Natur geht es gut. Arnold Hirschbühl, Bürgermeister von Krumbach in Österreich, widerspricht diesem Vorurteil. «Die Bodenpreise in Berggemeinden sind nach wie vor zu tief und die Landschaft wird nach und nach von Einfamilienhäusern angeknabbert.» Seine Gemeinde liegt auf 732 Meter Höhe im Bregenzerwald, ihre Einwohnerzahl steigt seit den 1940er Jahren ständig. Zurzeit leben rund 1’100 Menschen in Krumbach. Um der Zersiedelung in seiner Gemeinde entgegenzuwirken, wird der Ortskern verdichtet und es werden Mehrfamilienhäuser mitten im Dorf errichtet. Für die Gemeinde haben architektonische und landschaftliche Qualität, Mässigung, Multifunktionalität und Bürgerbeteiligung einen zentralen Stellenwert, um die Integration der Neubauten ins Ortsbild und der neuen BewohnerInnen ins soziale Gefüge sicherzustellen. Das Beispiel von Krumbach greift einer nachhaltigen Raumordnung im Dienst des Gemeinwohls und der Lebensqualität eines jeden Einzelnen vor. Die Realität in den Alpen ist jedoch noch weit davon entfernt.

Raumplanung ist vielfältig

Der Begriff Raumplanung bezieht sich auf eine Reihe von Instrumenten, die von öffentlichen oder beauftragten privaten AkteurInnen mit dem Ziel umgesetzt werden, die Nutzung eines bestimmten Raums zu organisieren. Es ist der Versuch einer gesamtheitlichen Planung in politischen und wirtschaftlichen Systemen, die durch sektorale Ansätze geprägten sind. Aufgrund der unterschiedlichen Geschichte und politischen Kulturen der Alpenländer gibt es verschiedene Formen von Raumplanung im Alpenraum. Die Verteilung der Zuständigkeiten ist von Land zu Land unterschiedlich (siehe alpmonitor.cipra.org). Allen gemein ist jedoch, dass eine Vielzahl an Instrumenten, AkteurInnen und Sektoren einbezogen sind.

In den Alpenländern kam die Raumplanung in den 1950er Jahren auf. In den meisten Ländern bleibt der Staat im Hintergrund. In Deutschland beispielsweise räumen die Gebietskörperschaften auf lokaler (Kreis) und regionaler Ebene (Land) jener Bodennutzung Vorrang ein, deren Ziel die Erhaltung der Lebensqualität ist, und dies auch bei zunehmender Bevölkerungsdichte. In Frankreich hingegen gibt der Staat die Regeln der Raumordnung mit nationalen Plänen und grossen Strukturprojekten vor. Mit der Dezentralisierung in den 1980er Jahre haben sich die Beziehungen zwischen Staat und Gebietskörperschaften verändert, wobei nun Verantwortung und Aufgaben in der Raumplanung öfters über Verträge zwischen dem Staat und den Gebietskörperschaften geregelt werden. Zudem wird ein Akzent auf die Entwicklung lokaler Nutzungspläne gelegt.

Gemeinsame Ziele versus individuelle Interessen

Die Ausgangslage in den Alpenländern war zwar unterschiedlich, die Befunde und Grundsätze nähern sich einander jedoch immer mehr an. Dies zeigt sich insbesondere bei der Alpenkonvention und ihrem Protokoll «Raumplanung und nachhaltige Entwicklung». Dieses legte in den 1990er Jahren den Grundstein für eine gemeinsame Vision zugunsten einer ressourcenschonenden, umweltverträglichen, gerechten und solidarischen Raumordnung, die die lokale Entwicklung der Berggebiete begünstigt.

Obwohl diese Grundsätze in den nationalen und regionalen Instrumenten der meisten Staaten, Regionen, Kantone, Provinzen und Länder im Alpenraum verankert sind, wurden die Ziele noch nicht erreicht. Der Raum- und Ressourcenverbrauch steigt weiter an, das Ungleichgewicht zwischen städtischen Zentren und Randgebieten wird grösser, und die Grundsätze der Ausgleichs werden in Frage gestellt. Oft werden Entscheidungen entsprechend der individuellen und lokalen Interessen getroffen, wobei globale ökologische, soziale und wirtschaftliche Überlegungen wie der Klimawandel vernachlässigt werden.

Wer entscheidet?

Die richtige Entscheidungsebene wird regelmässig diskutiert und neu gestaltet (Interview S. 14). Jedes Land und jede Kultur muss das richtige Gleichgewicht zwischen Vorgaben von oben und lokaler Entscheidungsautonomie finden. Dennoch weist die Erfahrung der letzten Jahrzehnte darauf hin, dass die nachhaltige Entwicklung auf nationaler und transnationaler Ebene als verbindliches Ziel verankert werden muss. Um dies zu erreichen, müssen Lösungen mit einer starken Beteiligung der lokalen Gebietskörperschaften und BürgerInnen gefunden und umgesetzt werden. Hierfür braucht es Schulungen, finanzielle Unterstützung und technische Hilfe.

Der Alpenraum ist durch mehrere, sehr dynamische Grenzgebiete geprägt. Diese stellen für die Raumordnung eine besondere Herausforderung dar. Die Komplexität der Steuerung wird durch die Präsenz von zwei oder drei Staaten verstärkt. Grenzüberschreitende Kooperationsplattformen wurden eingerichtet, wie der «Conseil du Léman», die Internationale Bodenseekonferenz oder die Raumordnungskommission Bodensee. Raumplanung steht auf der Agenda der meisten dieser Plattformen; AkteurInnen begegnen sich und tauschen Informationen aus. Allerdings müssten diese Plattformen mit mehr Beschluss- und Handlungsmöglichkeiten ausgestattet werden, um eine wirkliche territoriale Kohärenz und ein vereintes Management der gemeinsamen Herausforderungen wie Mobilität oder städtische Zersiedelung sicherzustellen.

Raumplanung ist sicherlich ein Schlüsselthema, um die Entwicklung nachhaltiger zu gestalten. Aber die Umsetzung ist nicht einfach, da sie durch zahlreiche Trends beeinflusst wird und sich am Berührungspunkt immer zahlreicher werdender unterschiedlicher Interessen befindet.

Den «Leerraum» füllen oder respektieren?

Als Reaktion auf den Klimawandel lancieren die Alpenländer ihre Energiewendestrategien, wobei ein besonderes Interesse dem Potenzial der erneuerbaren Energien in den Alpenregionen gilt. Im Namen dieser Energien wird der Erhalt von Naturräumen in Frage gestellt. Angesichts des wachsenden Mobilitätsbedarfs gibt es immer mehr Verkehrsinfrastrukturprojekte, die Spuren in der alpinen Natur- und Kulturlandschaft hinterlassen. Die Segmentierung der Wirtschaft, der globale Wettbewerb und die Schwächung der Regionalwirtschaften verstärken den Ruf nach Wirtschaftsfördermassnahmen, die den Grundsatz der wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Nachhaltigkeit vernachlässigen. Dies gilt vor allem für die Tourismusbranche, die sich angesichts des globalen Wettbewerbs immer mehr Raum gönnt, um bestehende Infrastrukturen auszubauen oder neue zu bauen. Auf demografischer Ebene veröden, bedingt durch die Migration, ganze Dörfer, während die Bevölkerungsdichte in anderen Alpenregionen explodiert. Die Qualität des Lebensraums und der Lebensverhältnisse, der Zugang zu Versorgungsleistungen und die sozialen Bindungen werden damit auf eine harte Probe gestellt – sowohl in den von Zuwanderung als auch in den von Abwanderung betroffenen Regionen.

Angesichts dessen scheint die einfachste Lösung oft das «Füllen» der als «leer» betrachteten Räume, die zum Grossteil aus Naturräumen und landwirtschaftlich genutzten Flächen bestehen. Während manche auf die Bedeutung dieses «Leerraums» hinweisen (Essay S. 17), betrachten andere diesen als weniger «nützlich». Sie möchten ihn einer neuen Nutzung zuführen, die ihrer Meinung nach nützlicher bzw. rentabler ist. Damit wird ihre sozioökonomische und ökologische Bedeutung ignoriert, denn diese Ökosysteme leisten zahlreiche Dienste, wie die Regulierung von Überschwemmungen oder die CO₂-Speicherung.

Ein endlicher Raum und unendliche Bedürfnisse vertragen sich schwerlich miteinander. Konflikte müssen offen auf den Tisch gelegt, angehört und diskutiert werden, wobei einige Grundsätze zu beachten sind: Mässigung, Multifunktionalität und Beteiligung. Genau wie viele öffentliche Politikansätze muss sich auch die Raumordnung angesichts neuer Herausforderungen und Bedürfnisse weiterentwickeln, ihre Errungenschaften sichern, neue Zuständigkeiten erwerben, sich der Gesellschaft öffnen und neue Instrumente erfinden und testen. Einige experimentieren schon. Deren Erfolge sind sichtbar – zum Beispiel in Krumbach.

Claire Simon, CIPRA International