Alpenkonvention in München
Unmittelbare Anwendungsmöglichkeit der Protokolle der Alpenkonvention in Deutschland
Für die zahlreichen Teilnehmer*innen aus den Lokalgruppen der Mitgliedsverbände stellt sich in ihrer Praxis, vor allem in Bezug auf Stellungnahmen, die Frage, ob die Bestimmungen die in den Protokollen der Alpenkonvention enthalten sind, auf nationaler Ebene in der Rechtspraxis unmittelbar anwendbar sind? Folglich stellt sich die Frage, ob die Bestimmungen der Protokolle wie ein Gesetz des Bundestages zu lesen und somit auch unmittelbar anzuwenden sind oder ob diese vielmehr nur als mittelbar anwendbare Richtlinien für den Gesetzgeber dienen, der diese erst in nationales Recht umzusetzen hat. Die Antwort auf diese Frage, so Dr. Söhnlein, kann nicht eindeutig bejaht oder verneint werden.
Grundsätzlich erfüllen die einzelnen Vorschriften in den Protokollen in vielen Fällen nicht die Merkmale für eine unmittelbare Anwendbarkeit, sondern dienen vielmehr als Umsetzungsverpflichtung für den Gesetzgeber und die Verwaltung. Allerdings gibt es auch Ausnahmen und so sind Regelungen in den Durchführungsprotokollen wie ein Bundes- oder Landesgesetz unmittelbar anwendbar, wenn sie die Voraussetzung einer „self-executing Norm“[1] erfüllen. Dabei wird es immer unterschiedliche Rechtsauffassungen geben, welche Bestimmungen unmittelbar anwendbar sind, und welche eben nicht. Dabei ist es auch entscheidend, ob die Alpenkonvention in nationales Recht umgesetzt wurde, da dementsprechend die Richter*innen sich vorzugsweise auf die nationalen Gesetze vor Gericht beziehen würden.
Mittlerweile gibt es allerdings, was die Alpenkonvention betrifft, bis auf einige wenige Vorschriften, einen Konsens, bei der selbst die Bundesregierung oder das Bayerische Umweltministerium davon ausgehen, dass diese unmittelbar anwendbar seien. Die Bundesregierung und die Bayerische Staatsregierung bezeichnen die folgenden Protokoll-Bestimmungen ausdrücklich als unmittelbar anwendbar[2]:
- Naturschutz und Landschaftspflege Art. 11 Abs. 1 Satz 1,
- Tourismus Art. 12 Abs. 2 und 16,
- Bodenschutz Art. 14 Abs. 1, 3. Anstrich und 14 Abs. 3
- Verkehr Art. 11 Abs. 1 und 2
Des Weiteren kann von einer unmittelbaren Anwendbarkeit die Rede sein, sofern die Vertragsparteien für einen präzise definierten Erfolg einzustehen haben, etwa:
- bestimmte Zustände „sicherzustellen“ (z.B. Art. 7 Abs. 1 Protokoll Energie) zu „erhalten“ (z.B. Art. 7 Abs. 3 Protokoll Energie) oder zu „gewährleisten“ (z.B. Art. 8 Abs. 1 des Protokolls Energie) haben, oder
- in einem bestimmten Zeitraum einen bestimmten Bericht zu erstellen haben (z.B. Art. 6 des Protokolls Naturschutz und Landschaftspflege).[3]
Im Bayerischen Naturschutzgesetz, Artikel 2, findet die Alpenkonvention ebenso explizit Erwähnung und wird als Maxime für den Naturschutz im Alpenraum angeführt.[4]
Wann kann die Alpenkonvention vor Gericht geltend gemacht werden?
Vor der möglichen Anwendbarkeit der Alpenkonvention stellt sich die Frage, der Zulässigkeit der betreffenden Klage. Wenn ein Umweltverband demzufolge gar nicht klageberechtigt ist, dann nützen alle inhaltlichen Argumente nichts, denn dann wird die Klage vom Gericht nicht zur inhaltlichen Entscheidung angenommen. Diese Hürde muss demnach erst einmal überwunden werden, diese war früher für Umweltverbände nur schwer überwindbar. Genauso wie bei Privatpersonen konnten Umweltverbände nur Klage erheben, wenn sie geltend machen konnten, dass sie in eigenen Rechten verletzt worden sind; d.h. die Privatperson oder der Verband konnte sich nur auf die Verletzung der eigenen Rechte berufen, sogenannter nachbarschaftsschützender Vorschriften und diese sind sehr eng begrenzt. Denn die meisten Vorschriften im Umweltbereich vermitteln gerade keine subjektiven Rechte, sondern dienen dem Allgemeinwohl (Artenschutzrecht etc.) und fallen somit gar nicht unter die nachbarschaftsschützenden Vorschriften und berechtigen damit nicht zur Klageerhebung. Das kann auch der Grund sein, weshalb die Protokolle der Alpenkonvention vor Gericht früher kaum eine Rolle gespielt haben, da sie auf Grundlage dieser formalen Hürde überhaupt nicht vor Gericht gelangen konnten.
Die Novelle des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes vom Jahre 2017 hat das geändert und neue Klagemöglichkeiten für anerkannte Umweltvereinigungen geschaffen. Die Klagerechte dieser Umweltvereinigungen (z.B. BN, DAV, LBV oder VzSB) sind durch diese Novelle 2017 deutlich erweitert worden. Nach dem heutigen Stand können sich Umweltverbände auf alle umweltbezogenen Rechtsvorschriften berufen. Es spielt keine Rolle mehr, ob sie nachbarschützend sind oder nicht. Demgemäß kommen dann auch solche Vorschriften wie die Protokolle der Alpenkonvention als umweltbezogene Vorschriften in Betracht und können zur gerichtlichen Prüfung gestellt werden. Den Protokollen der Alpenkonvention kommt somit ein ganz neues Gewicht in Fragen Klageberechtigung und damit der Gerichtsbarkeit im Allgemeinen zu.
Dabei können entsprechende Klagen grundsätzlich nur gegen Verwaltungsakte gerichtet werden. Es gilt also die zunächst den oder die relevanten Verwaltungsakte zu identifizieren. Klagegegenstand können aber auch Pläne und Programme sein, z.B. Bebauungspläne. In der Veranstaltung zeigte Dr. Söhnlein, am Beispiel des Riedberger Horns, die entsprechenden Schnittstellen und Verfahrensakte auf, bei denen die Protokolle der Alpenkonvention rechtlich geltend gemacht werden könnten. Gerichtlich überprüfbar sind beispielsweise: Entscheidungen, auf die das UVPG (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz) anzuwenden ist, Pläne und Programme und Sonstige Verwaltungsakte, bei denen umweltbezogene Rechtsvorschriften anzuwenden sind.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass durch die Novelle des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes aus dem Jahr 2017 die juristische Hürde hinsichtlich der Klagebefugnis für Umweltverbände gesenkt wurde. Dadurch und durch die Möglichkeit der unmittelbaren Anwendbarkeit der Protokolle kann der Alpenkonvention damit eine ganz neue Rolle im Hinblick auf die juristische Anwendbarkeit zukommen.
Akteur*innen berichten von ihren Fällen
Zahlreiche Beispiele wurden genannt, von der geplanten Erweiterung des Skigebiets Götschen, dem Brennerzulauf wurde vor allem der A8-Ausbau intensiv diskutiert. Beim A8-Ausbau stellt sich zunächst die Frage, wie die Begriffe „alpenquerender Verkehr“ und „Neubau“ im Verkehrsprotokoll zu interpretieren sind. Diese Interpretation gestaltet sich als schwierig, wenngleich viele Argumente dafür sprechen diesen Ausbau einem Neubau einer alpenquerenden Teilstrecke gleichzusetzen. In diesem Fall würde der VP Art. 11.1 greifen und die Maßnahme verbieten. Einen klareren Bezugspunkt bietet allerdings die UVP in Kombination mit der Alpenkonvention. Nach dem deutschen Recht ist nämlich die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) nur eine Umweltfolgenprüfung, die nicht zwangsläufig positiv ausfallen muss, sondern nur berücksichtigt werden muss. In diesem Fall gibt allerdings der Artikel 11.2.c des Verkehrsprotokolls vor, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung positiv („darf keine negativen Umweltauswirkungen/ -folgen haben“) ausfallen muss. Dementsprechend bietet die Alpenkonvention hierbei einen strengeren Maßstab, denn im UVP muss festgestellt werden, dass keine negativen Auswirkungen für die Umwelt folgen dürfen.
Die Alpenkonvention – sie lebt
Ein Teilnehmer berichtet von kritischen Stimmen, die behaupteten, dass die Alpenkonvention tot sei. Darauf antwortete Herr Dr. Söhnlein mit einem klaren „Nein; sie sei immer noch geltendes Recht, müsse allerdings aus ihrem Dornröschenschlaf geweckt werden. Das könne nur gelingen, wenn sie in Rechtsurteilen umgesetzt würde.“ Dazu gab er das Beispiel der europäischen Vogelschutzrichtlinie, mit der es sich ähnlich verhalten habe und welche nach einer Reihe entsprechender Urteile in der Rechtsprechung heutzutage eine große Rolle spielt.
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[1] Eine Vertragsbestimmung ist self-executing wenn sie so konkret formuliert ist, dass sie aus sich heraus anwendbar ist. Man kann die Norm also so, wie sie ist, innerstaatlich anwenden. Es ist dabei also ausreichend determiniert was die Norm will, wer sie anwenden muss und wer der Nutznießer der Norm ist. Das innerstaatliche Vollzugsorgan muss ohne zwischengeschaltete Umsetzung die Norm anwenden können.
[2] Deutscher Bundestag, Sachstand: Zur unmittelbaren Anwendbarkeit der Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention, 2016, S. 11.
[3] Vgl., Deutscher Bundestag, Sachstand: Zur unmittelbaren Anwendbarkeit der Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention, 2016, S. 9.
[4] Art. 2 BayNatSchG: Die bayerischen Alpen sind mit ihrer natürlichen Vielfalt an wild lebenden Tier- und Pflanzenarten einschließlich ihrer Lebensräume als Landschaft von einzigartiger Schönheit in ihren Naturräumen von herausragender Bedeutung zu erhalten. Der Freistaat Bayern kommt dieser Verpflichtung auch durch den Vollzug verbindlicher internationaler Vereinbarungen, insbesondere der Alpenkonvention, nach.
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