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Die Alpenkonvention nützt dem, der sie nutzt

Intakte Natur und Kultur: Hüttschlag im Grossarltal/A gehört zu den «Bergsteigerdörfern», die sich für nachhaltigen Tourismus im Sinne der Alpenkonvention engagieren.

Intakte Natur und Kultur: Hüttschlag im Grossarltal/A gehört zu den «Bergsteigerdörfern», die sich für nachhaltigen Tourismus im Sinne der Alpenkonvention engagieren. © TVB Grossarltal

Die Schweiz und Österreich gehen unterschiedliche Wege - Als zentrale Staaten mitten in den Alpen haben die Schweiz und Österreich ähnliche Voraussetzungen.Sie sollten auch ähnliche Interessen haben an einer gemeinsamen Alpenpolitik, würde man meinen.Weit gefehlt: Während Österreich die Protokolle der Alpenkonvention nach und nach umsetzt, ist deren Ratifizierung in der Schweiz vorderhand vom Tisch. Woher rührt diese unterschiedliche Haltung?
Jeweils mehr als die Hälfte von Österreich und der Schweiz liegt in den Alpen, nämlich 65 bzw. 60 Prozent des Territoriums. Zusammen halten die beiden Alpenkernländer42 Prozent des Alpenbogens. Ein Viertel der Schweizer Bevölkerung, nämlich zwei Millionen Menschen, lebt in den Alpen. In Österreich stellen die gut vier Millionen Alpenbewohner sogar die Hälfte der Gesamtbevölkerung. Die Menschen in Österreich und in der Schweiz bekennen sich zu ihrer alpinen Identität – nicht nur in den Alpen selber, sondern auch in den angrenzenden Regionen.
Beide Länder verfolgen eine ausgeprägte Berggebietspolitik, sei es über die Berglandwirtschaft, die Regionalpolitik oder den Tourismus. Mit dem Brenner und dem Gotthard liegen zwei der meist frequentierten Transitachsen der Alpen in Österreich und der Schweiz. Auch Wasserkraft spielt hüben wie drüben eine wichtige Rolle. Nebst all diesen Gemeinsamkeiten gibt es einen signifikanten Unterschied: Der Umgang mit der Alpenkonvention könnte konträrer nicht sein. Dieser ist zwar in allen Alpenländern unterschiedlich, die Unterschiede zwischen der Schweiz und Österreich sind aber besonders augenfällig.
Im Februar 1994 ratifizierte Österreich als erster Vertragspartner die Rahmenkonvention. Die Schweiz bildete zusammen mit Italien 1998 bzw. 1999 das Schlusslicht. 2002 ratifizierte das österreichische Parlament alle Durchführungsprotokolle in einem Zug – einstimmig. Als einzige Vertragsparteien haben Italien und die Schweiz noch keine Protokolle ratifiziert. Der Schweizer Nationalrat beschloss im September 2010 zum wiederholten Mal, nicht einmal auf eine Diskussion über eine allfällige Ratifizierung von vorderhand drei Protokollen einzutreten (siehe Kasten). Es bleibt die Frage: Welches der Alpenkernländer ist nun der «Sonderfall» in Sachen Alpenkonvention, die Schweiz oder Österreich? Oder besser: Wieso ist die Alpenkonvention in Österreich so erfolgreich?

Vorbildliche Streitkultur
Die Antwort liegt im «österreichischen Weg». So bezeichnen die Österreicher selber ihren Umgang mit der Alpenkonvention. Das Land sei insofern ein «Sonderfall», als die Alpenkonvention dort von Anfang an breit diskutiert worden sei, sagt Peter Hasslacher, Vorsitzender von CIPRA Österreich und Mann der ersten Stunde bei der Alpenkonvention. Es habe einen regen Austausch und ein hohes politisches Interesse gegeben. «Alles wurde ausgestritten.» Ministerien, Gebietskörperschaften, Wirtschaftsvertreterinnen, Touristiker, Zivilgesellschaft – sie alle waren und sind eingebunden im so genannten Nationalen Komitee der Alpenkonvention. Zwar gab es andernorts Nachahmer dieses Komitees, doch ist nur jenes in Frankreich bis heute aktiv.
Die breite Abstützung nach innen ermöglichte Österreich einen einheitlichen Auftritt nach aussen. Österreich erkannte, dass die Alpenkonvention ein wichtiges Instrument zur Regulierung der aufkommenden Probleme im Alpenraum sein kann. Alle waren sich einig: Es brauchte ein Verbot neuer alpenquerender Transitachsen und ein Zustimmungsgebot bei grenzüberschreitend wirksamen Strassenvorhaben. Das Verkehrsprotokoll war für Österreich somit ein Schlüsselprotokoll. Die anderen Protokolle wurden erst unterzeichnet, als diese beiden Punkte aufgenommen wurden.
Die zehn Jahre währende Diskussion über die Inhalte der Protokolle hat die Wahrnehmung der Alpen laut Hasslacher in der österreichischen Öffentlichkeit verändert. Die Alpenthemen stiessen in dieser Zeit auf grosses Interesse – nicht zuletzt dank der Öffentlichkeitsarbeit von CIPRA Österreich. Gegründet 1975, betreibt diese seit 1994, erst in Wien, dann in Innsbruck, ein Alpenkonventionsbüro. Mit einer Rechtsauskunftsstelle verhilft die CIPRA der Alpenkonvention zudem zu mehr Akzeptanz und begegnet dem Image der übermässigen Schutzlastigkeit.

«Sonderfall Schweiz» wirkt über Grenzen
Deutlich wird: Österreich ist kein «Sonderfall» in Sachen Alpenkonvention, sondern hat die Gunst der Stunde genutzt und sich die Alpenkonvention zu Nutze gemacht. Wieso haben die anderen Vertragsparteien nicht oder nur halbherzig nachgezogen?
Die Ausgangslage des «Sonderfalls Schweiz» ist – trotz aller geografischen und thematischen Ähnlichkeiten – ganz anders als in Österreich. Die Geschichte der «Willensnation», bestehend seit 1848 aus vier Sprachregionen und -kulturen, ist geprägt von der Angst vor Fremdbestimmung: Aus den beiden Weltkriegen hielt sie sich weitgehend heraus, dem UNO-Beitritt stimmte das Schweizer Stimmvolk erst 2002 in einem zweiten Anlauf zu, und eine EU- oder Nato-Mitgliedschaft ist zurzeit ein Tabu. Die Alpenkonvention wurde von Anfang an als Top-down-Instrument wahrgenommen – worauf die Schweizerinnen und Schweizer mit ihrem ausgeprägten föderalistischen Selbstverständnis sehr empfindlich reagieren. «Mit der Berufung auf den Sonderfall werden die Leute abgeholt», sagt Mario F. Broggi, ehemaliger Präsident von CIPRA International. Doch dieses Denken sei nicht zukunftsfähig. «Die Globalisierung verlangt nach anderen Antworten – oder man landet auf dem Abstellgleis.»
Das Nein der Eidgenossenschaft zu den Durchführungsprotokollen hat Auswirkungen auf die anderen Vertragspartner. «Es ist vermehrt Kritik zu hören», stellt Peter Hasslacher fest. Die Alpenkonvention werde in den Talschaften im schweiz-österreichischen Grenzgebiet geschwächt. «Die Leute vermuten fälschlicherweise, die Schweizer hätten dadurch Standortvorteile.»
Ist das Nein der Schweiz also der Anfang vom Ende der Alpenkonvention? Daran will Hasslacher nicht glauben. Noch nicht. Bis jetzt gebe es kein besseres Instrument; die Alpenkonvention sei noch immer der Referenzpunkt für eine kohärente Alpenpolitik. Aber: «Wenn die Schweiz und Italien mit40 Prozent Anteil am Territorium der Alpenkonvention nicht dabei sind, dann ist der Prozess gescheitert.» Hasslacher hofft, dass die Schweiz den Ratifizierungsprozess in einigen Jahren nochmals aufnimmt. Inzwischen wartet er ab, was die Schweiz als Vorsitzland in den nächsten zwei Jahren unternimmt.


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Schweizer Regierung bekräftigt Wille zur Zusammenarbeit
Die Schweiz übernimmt für die nächsten zwei Jahre den Vorsitz der Alpenkonvention – unmittelbar nachdem die Durchführungsprotokolle im Parlament abgelehnt wurden. Der Entscheid gegen die Ratifizierung der Protokolle solle nicht als ein grundsätzliches Nein zur Alpenkonvention missverstanden werden, schreibt die Umweltministerin Doris Leuthard in einem Brief an die CIPRA. Für die Schweiz sei die internationale Zusammenarbeit im Alpenraum nach wie vor ein zentrales Anliegen. Sie sehe den Schweizer Vorsitz als Chance, um das Interesse des Landes an einer solidarischen Zusammenarbeit in den Alpen zu unterstreichen. Der Alpenraum solle als Modell dienen, um Nachhaltigkeit auf globaler Ebene zu stärken.
Um die Alpenkonvention näher an die Menschen im Berg-gebiet heranzutragen, wünscht sich die Umweltministerin die tatkräftige Unterstützung der CIPRA. «Die Organisation hat bereits des Öfteren ausgezeichnete Denkanstösse für die Weiterentwicklung der Alpenkonvention geliefert.» Stefan Kunz, Präsident von CIPRA Schweiz, unterstützt die Anliegen der Schweizer Regierung. Die Schweiz müsse nun während des Vorsitzes beweisen, dass sie gewillt sei, der Alpenkonvention neues Leben einzuhauchen, indem sie zukunftsträchtige Themen setze und handfeste Projekte zugunsten der Alpen umsetze. «Dazu braucht es Mut, politischen Willen und entsprechende Finanzmittel.»
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aus: Szene Alpen Nr. 95 (www.cipra.org/de/alpmedia/publikationen/4586)
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