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Der Wildwuchs kann eingedämmt werden

Baukran in Schaan

Der Bau von Zweitwohnungen hat seit den sechziger Jahren massiv zugenommen. Ein wesentlicher Grund dafür ist die zumeist schwache Raumplanungspolitik in den Alpenländern. © CIPRA International

Oft stehen Zweitwohnungen Monate lang leer, verunstalten das Landschafts- und Ortsbild und schaden dem Hotelgewerbe. Das muss nicht so sein. Es gibt Instrumente, die den Zweitwohnungsmarkt lenken und beschränken können.
Seit den sechziger Jahren hat in den bevorzugten Tourismusgebieten des Alpenraums die Zahl der Zweitwohnungen massiv zugenommen. Zu Beginn waren es vorwiegend allein stehende Ferienhäuser, die oft an den schönsten Stellen der Landschaft gebaut wurden. Ab Mitte der sechziger Jahre aber wurden vermehrt auch riesige Appartement-Hotels und gigantische Chalets errichtet. Anfang der siebziger Jahre erreichte dieser Bauboom in der Schweiz einen ersten Höhepunkt. Die Entwicklung verlief völlig unkontrolliert. Zweitwohnungen nahmen den Hotels die Gäste weg, es kam zu einem regelrechten Hotelsterben. Gegen diese Entwicklung wurde seit 1970 Kritik laut, zunächst vor allem von Landschaftsschützern, aber auch von Tourismusmanagerinnen. Seit ein paar Jahren wird die öffentliche Kritik breiter und gewinnt an Gewicht.
Letztlich kann niemand genau sagen, wie gross der Anteil der Zweitwohnungen tatsächlich ist. Die Definitionen sind schwammig («zeitweise bewohnte Wohnungen»), die Statistiken ungenau. Jedes Land im Alpenraum zählt anders. So integriert die Bundesanstalt Statistik Austria die Zweitwohnungen in die Statistik über Nebenwohnsitz-Wohnungen. In Frankreich unterscheidet das Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques (INSEE) nicht zwischen Ferienwohnungen, städtischen Dienst- oder Studentenwohnungen und vermieteten Appartements. Alles sind einfach «résidences secondaires». Auch in der Schweiz sind differenzierte Statistiken nicht vorhanden, und erst recht gibt es keine verlässlichen Zahlen über die zehntausenden von frei stehenden ehemaligen Ställen und aufgegebenen Alphütten, die zu Wochenend- und veritablen Ferienhäusern umgebaut wurden.
Ein wesentlicher Grund für die ungezügelte Entwicklung des Zweitwohnungsbaus ist eine so gut wie durchgehende Schwäche der Raumplanungspolitik. Gerade Tourismusgebiete verfügen oft über riesige Bauzonenreserven – und gehen sorglos damit um. Der Einfluss der lokalen Bauwirtschaft sorgt dafür, dass zusätzliches Bauland ausgewiesen wird. Neuerdings haben auch internationale Immobiliengesellschaften den Zweitwohnungsmarkt entdeckt. Es ist also mit weiterem Wachstum zu rechnen.

Verschiedene Lösungsansätze im Alpenraum
Aber es gibt auch erste Versuche, den Wildwuchs einzudämmen. In Bayern etwa können Gemeinden eine Zweitwohnungssteuer erheben, was im Jahr 2006 immerhin 19 Millionen Euro in die Gemeindekassen spülte. Im österreichischen Tirol sind die Vorschriften zum Bau von Ferienwohnungen deutlich restriktiver als etwa in der Schweiz. So dürfen in touristischen Orten nicht mehr als acht Prozent der Immobilien Zweitwohnungen sein. Doch auch in Tirol werden nicht alle Ferienwohnungen als solche deklariert. So kann ein Vermieter oder eine Vermieterin bis zu drei Ferienwohnungen in einem Haus betreiben, wenn er bzw. sie selbst dort seinen Wohnsitz angemeldet hat. Frankreich verzichtet ganz auf raumplanerische Beschränkungen und setzt hauptsächlich auf Anreize, Zweitwohnungen nicht Monate lang leer stehen zu lassen, sondern zu vermieten. Der Boom in diesem Bausektor wurde damit allerdings nicht gebremst. Französische Retortenferienorte verwandeln sich ausserhalb der Hauptsaison – meist der Winter – in Geistersiedlungen. Südtirol hat für die ganze Provinz einen Erstwohnungsanteil von 60 Prozent vorgeschrieben. Seit 2007 können neu gebaute Erstwohnungen nicht mehr wie bislang nach 20 Jahren in Zweitwohnungen umgewandelt werden.

Trendwende auch in der Schweiz
In der Schweiz ist seit einiger Zeit eine deutliche Trendwende in der öffentlichen Diskussion spürbar. So haben 2003 zahlreiche Prominente den Appell der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz an den Bundesrat für eine Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus im Oberengadin unterstützt. 2005 haben bei einer Volksabstimmung 72 Prozent der Wählerinnen und Wähler einer regionalen Kontingentsinitiative zugestimmt (siehe auch Artikel «Alarm in St. Moritz», S. 20). In Zermatt, Saas Fee, Crans-Montana und anderen Orten wurden konkrete Kontingentsregelungen für Zweitwohnungen erlassen. Der Wind hat sich gedreht. Dennoch werden Gemeinden, die etwas tun, kaum von den übergeordneten Staatsinstanzen unterstützt.
Aus diesem Grund haben Umweltverbände jüngst zwei Volksinitiativen lanciert. Die eine will den Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtwohnungsbestand einer Gemeinde auf höchstens 20 Prozent beschränken. Die zweite, breiter abgestützte Landschaftsinitiative verlangt, dass Bund und Kantone mehr Verantwortung für die nachhaltige Nutzung des Bodens und den Schutz des Kulturlands übernehmen. Zudem soll die Gesamtfläche der Bauzonen in den kommenden 20 Jahren nicht vergrössert werden. Und es gibt erste Erfolge: Nach einer vergleichenden Bestandsaufnahme über «Massnahmen zur Lenkung des Zweitwohnungsmarktes» durch das Sozial- und Wirtschaftsforschungsunternehmen Rütter + Partner (2007) haben von 95 in der Schweiz untersuchten Gemeinden 42 raumplanerische Massnahmen zur Steuerung des Zweitwohnungsbaus ergriffen. In vielen Kommunen wird über die Einführung einer Steuer diskutiert. Allerdings fehlen in der Schweiz dafür noch die gesetzlichen Grundlagen.

Es kann etwas getan werden
Gemeinden, die steuernd eingreifen wollen, steht eine ganze Palette von Instrumenten zur Verfügung:
– Erstwohnanteilplan: Er legt für die einzelnen Nutzungszonen prozentmässig einen für die ortsansässige Bevölkerung reservierten Wohnraum fest. In Gemeinden mit stagnierender Bevölkerung macht so ein Plan jedoch wenig Sinn.
– Bonus- oder Malussysteme: Nur wenn Erstwohnungen gebaut werden, dürfen nach einem bestimmten Schlüssel gleichzeitig neue Zweitwohnungen entstehen.
– Das «Tiroler Modell»: Es legt fest, dass der kommunale Zweitwohnungsanteil nicht über einen bestimmten Prozentsatz hinausgehen darf.
– Fiskalische Massnahmen: Gebühren und Steuern für Zweitwohnungen sind in der Regel rechtlich in ihrer Höhe begrenzt. Sie können den Markt deshalb oft nicht nennenswert steuern.
– Vermietung(szwang): Dies wurde bereits von Jost Krippendorf (Die Landschaftsfresser, 1975) vorgeschlagen und wird im kanadischen Whistler erfolgreich praktiziert.
– Kontingentierung: Diese wohl griffigste Massnahme ermöglicht eine langfristige und zielgerichtete Steuerung des Angebotes. Mit Blick auf eine nachhaltige Landschaftsnutzung müssen die Kontingente auf eine Begrenzung des Zweitwohnungsbestandes hinauslaufen und daher schrittweise verkleinert werden.
– Ferienresorts mit «served Appartements»: Dieses Modell versucht, den Bau von Urlaubs-Unterkünften mit der Schaffung von Arbeitsplätzen zu verbinden. Allerdings: Die Landschaft wird damit nicht geschützt. Wenn solche Modelle wirtschaftlich scheitern, drohen sie als private Zweitwohnungen zu enden.

Letztlich hilft nur ein Verbot
Die meisten dieser Massnahmen können das Wachstum im Zweitwohnungsbau zwar begrenzen, eine echte Trendwende aber ist letztlich nur mit einem Verbot zum Bau solcher Wohnungen zu erreichen. In Tirol wurde dies vorgemacht.
Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz fordert deshalb, dass sich Bund und Kantone in diesem Sinn stärker für die Beschränkung des Zweitwohnungsbaus und für den Schutz unserer Landschaft vor Verbauung engagieren. Konkret schlägt die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz folgendes vor:
1. Übergrosse Bauzonenreserven in Tourismusgebieten müssen zurückgestutzt werden.
2. Keine Bauzonenerweiterung ohne Kompensation: Wer einzont, muss an anderer Stelle auszonen.
3. Richt- und Nutzungspläne müssen bestimmte Gebiete vor Zweitwohnungen schützen (zum Beispiel: keine Zweitwohnungen in für das Ortsbild sensiblen Zonen und für das soziale Leben wichtigen Ortsteilen; planerischer Schutz der Hotellerie). Auch der Rück- und Umbau ungenutzter Zweitwohnungen muss ein Thema werden.
4. Kontingentierungspflicht und absolute Begrenzung des Zweitwohnungsanteils.
5. Vermietungszwang und -anreize. Allerdings: auch dies kann dem Hotelgewerbe schaden und zur Überlastung eines Ferienorts führen.
6. Lenkende Steuern für Zweitwohnungen und Vorschriften für deren Energieverbrauch.